興蓉视角 | 行政协议单方解除权的规制思路

2014年10月8日，A公司根据某市住房保障中心[2014]85号通知取得棚户区改造资格，随后与被征收人签订回迁安置协议和货币补偿协议，并获得有关部门同意项目建设的批复。住房保障中心要求A公司需按照要求取得相应地块的国有土地建设使用权，A公司先后于2015年6月8日和2017年4月25日出具承诺书，就有关资金、竣工交付等事项进行了承诺。

但是，到2017年8月25日因A公司经营困难，项目处于停滞状态，回迁户不能及时获得安置，住房保障中心就另外作出《取消棚改资格通知》，取消A公司在棚户区地块的改造资格，并送达股东。A公司遂提起诉讼，请求撤销住房保障中心作出的《取消棚改资格通知》。

驳回A公司的诉讼请求。

1.本案行政行为属于行政许可还是行政协议。

2.《取消棚改资格通知》（解除行政协议）的合法性。

本案的行政协议系某市住房保障中心向A公司发放棚户区改造资格，A公司保障被征收人的安置补偿和项目的顺利进行。

针对争议焦点1，棚户区改造是某市市政府根据城乡规划法的相关规定进行旧城区改建的需要而确定的，属于公共利益。被告棚改局是为了实现公共利益作出将该棚户区改造资格确定给原告A公司，双方虽未签订书面的行政协议，但从双方的权利义务关系来看，本案所涉及的行政行为属于行政协议的范畴。

针对争议焦点2，在进行合法性审查时，需要就解除行政协议行为的合法性进行说明。A公司的行为是没有履行协议约定的义务，已经实际导致了行政协议的目的难以实现，在行政机关进行催告后仍未履行义务。因此，为保障项目的实施，住房保障中心行使行政优益权的行为具有正当性。

本案涉及两种解除权。第一种是非基于行政优益权而行使单方变更解除权：依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议进行的变更、撤销等权力。这就类似于民事合同中具备一定情形时，当事人可以申请法院 变更、撤销合同；第二种是行政机关基于行政优益权而行使的单方变更解除权，行政优益权是指行政机关为维护公共利益的需要在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权，本案行政机关则是维护回迁户及时安置的公共利益。

在这一案件的判决中法院说明了行政协议相对人A公司没有履行约定的主要义务，使得合同目的不能实现，又确认行政主体方行使行政优益权的行为不存在不当情形，实质上已经泛泛地将行政机关的变更和解除行政协议的行为理解为行使行政优益权而作出的行为，等于直接在两者之间画上等号。其裁判思路表现为既肯定行政主体享有民法典合同编中规定的解除合同的权利，又认定这是行使优益权的表现。

在这类案件中往往出现民法典合同编上的解除权与优益权中单方变更和解除权的竞合情形。虽然都是对合同的变更和解除权限，变更解除权的框架下也存在不同性质的区分。与行政机关依据民事合同或有关规范所享有的合同权利不同，作为行政机关单独享有的特权，行使的依据、程序、条件等方面均有所不同。

区分上述两种解除权，需明确公共利益的界定。现行法律中行政协议司法解释仅用一个概括性的条款进行界定，而具体行政协议相关立法缺失也使得实践中的公共利益认定裁量权过大，因此需要从立法上对公共利益界定做出完善。但是一方面，行政协议种类繁杂，并且随着公私合作的深入，行政协议种类也将不断扩大。另一方面，社会生活的变化也使得公共利益发生变化，对于这些问题导致了公共利益的界定一直处于一种复杂混乱的状态。笔者主张对这一问题应该采用概括加列举方式、正反结合方式进行规定，现有的几部具体行政协议立法中有的也是采取这一方式，对此可以进行参考。对于已经出台的以及正在制定中的具体行政协议的相关法律规定，应该对涉及公共利益的情况进行概括加列举的科学规定方式，结合本协议所具有的特点、涉及的具体利益和实践中已经出现的情形，参考已有相关法条规定模式，进行有特色的规定，对一些仅以“损害公共利益”为条件的粗略规定进行修改。同时，对于尚未出现的或是暂不列入立法计划的行政协议，囿于公共利益本身的模糊性、扩大性，可以从程序法上进行限制，通过保障相对人的程序性权利以及公众参与、信息公开等方式，实现对行政机关认定公共利益裁量权的控制。

本文来自四川兴蓉律师事务所实习律师吕鑫杰，转载请注明“興蓉律師”。